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16.04.14 –
I. Geschichtlicher Kontext und aktuelle Anwendung
Internationale Sanktionen sind Maßnahmen, die zur Ausübung von Druck gegen Staaten und zunehmend auch gegen Individuen angewandt werden, um ein bestimmtes Verhalten – oftmals die Befolgung von Völkerrecht – zu erzwingen. Nach dem Ende des Kalten Krieges erfolgte ein drastischer Anstieg der Androhung und Implementierung von Sanktionen als vermeintlich vielversprechendes Instrument „zwischen Worten und Krieg“. Dementsprechend stellen internationale Sanktionen potentiell ein wichtiges Mittel zur nichtmilitärischen Krisenintervention in der Außenpolitik dar.1
US-Präsident W. Wilson bezeichnete Sanktionen nach dem Ersten Weltkrieg als Alternative zum Krieg. Dementsprechend wurden sie zunächst vor allem im Kontext schwerwiegender Konflikte angewandt bzw. in Erwägung gezogen. Vorreiter der Sanktionspolitik waren die USA, die zahlreiche Staaten mit unilateralen Sanktionen belegten. Die Vereinten Nationen verhängten zwischen 1945 und 1990 aufgrund der Blockade des VN-Sicherheitsrates kaum Sanktionen. Seit dem Beginn der 1990er Jahre erfolgte dann ein deutlicher Anstieg der Androhung und Anwendung von Sanktionen.
Dieser Enthusiasmus der „Sanktionsdekade“ der 1990er Jahre wich einer zunehmenden Skepsis. Erstens wurde die Wirksamkeit von Sanktionen in Frage gestellt, unter anderem basierend auf den Erfahrungen einzelner prominenter nicht-erfolgreicher Sanktionsepisoden und gestützt durch die politikwissenschaftliche Forschung zu Sanktionen (siehe dazu vor allem die großangelegte Studie von Hufbauer, Schott und Elliot (1998) sowie die noch kritischere Betrachtungsweise bei Pape (1997, 1998)). Zweitens rückten die oft verheerenden humanitären Folgen umfassender Wirtschaftssanktionen ins Zentrum der Aufmerksamkeit. Drittens kam es oft zu nicht-intendierten Folgen wie der Stärkung der MachthaberInnen des sanktionierten Staates.
Mit Konferenzen in Interlaken begann 1998 ein entsprechender Reformprozess. Mit dem Konzept der Individualsanktionen, der sogenannten „smart sanctions“, sollte den wahrgenommenen Schwächen der internationalen Sanktionspolitik begegnet werden. Statt umfassende Handelsembargos zu verhängen, sollte nun gezielt gegen einzelne Verantwortungsträger wie Regierungsmitglieder und ihre Verbündeten vorgegangen werden, z.B. durch das Einfrieren von Konten, Reisebeschränkungen und Waffenembargos. Die Effektivität und Legitimität dieser relativ neuen Art von Sanktionen sind jedoch ebenfalls erheblichen Zweifeln ausgesetzt. Dennoch wurde zunehmend Gebrauch von dem Mittel der Individualsanktionen gemacht: Alle derzeit aktiven Sanktionsregime beinhalten entsprechende Maßnahmen.
II. Rechtliche Grundlagen
Trotz einer Anfang der 2000er Jahre konstatierten Sanktionsmüdigkeit sind Sanktionen keinesfalls von der außenpolitischen Agenda verschwunden. Die Vereinten Nationen fassen weiter regelmäßig Sanktionsbeschlüsse. Auch die USA und die EU haben ihre Sanktionstätigkeit fortgesetzt bzw. im Fall der EU sogar intensiviert, nicht zuletzt um außenpolitische Handlungsfähigkeit zu demonstrieren. Außerdem sind neue „Sender“ hinzugekommen. Entsprechende Sanktionen der Afrikanischen Union (AU) und der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) beispielsweise gegen Guinea blieben jedoch in Europa weitgehend unbemerkt.
Die Vereinten Nationen beschließen über den Sicherheitsrat ihre umfassenden sowie „gezielten“ Sanktionen auf Grundlage des Kapitels VII der VN-Charta. Die Europäische Union verhängt Sanktionen durch „gemeinsame Positionen“ im Rahmen der Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik (GASP), entweder parallel zu VN-Sanktionsregimen2 oder auch alleine bzw. in Kooperation mit ähnlichen Maßnahmen der USA (Beispiele: Myanmar, Simbabwe). Außerdem werden auf Grundlage von Artikel 96 des Cotonou-Abkommens zugesagte Gelder im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit eingefroren, wenn das betreffende Land demokratische und menschenrechtliche Mindeststandards nicht einhält (Beispiele: Guinea, Togo, Elfenbeinküste). Sanktionen regionaler Organisationen wie der EU sind im Unterschied zu VN-Sanktionen nur für die Mitglieder der jeweiligen regionalen Organisation verbindlich und können deswegen von anderen Akteuren konterkariert werden.
Auch andere Regionalorganisationen nutzten seit 2000 Sanktionen, die bei der Sanktionierung bestimmter Ereignisse, z. B. von Militärputschen, eine große Bedeutung erlangt haben. Die AU, die ECOWAS, die Südafrikanische Entwicklungsgemeinschaft (SADC) und die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) haben im Rahmen ihrer Gründungsverträge und zum Teil durch Zusatzprotokolle zur guten Regierungsführung (good governance) entsprechende rechtliche Grundlagen geschaffen. Sie suspendieren bei nicht verfassungsgemäßen Machtwechseln die Mitgliedschaft des betreffenden Landes und ergreifen darüber hinaus auch Maßnahmen wie das Einfrieren von Konten der neuen Regierung, Ex- und Importbeschränkungen und Einreiseverbote. Dieses fast quasi-automatische Vorgehen hat mittlerweile dazu geführt, dass Putschisten in der Regel relativ bald nach dem Putsch über einen demokratischen Übergang verhandeln, ohne dass dies jedoch notwendigerweise zu wirklich freien und fairen Wahlen oder demokratischer Regierungsführung führt.
III. Reformvorschläge
Wir GRÜNEN betrachten sowohl „gezielte“ als auch umfassende Sanktionen als ein wichtiges und bei geeigneter Anwendung aussichtsreiches Mittel im Instrumentarium nicht-militärischer Konfliktbearbeitung. Vorrang hat für uns immer die Konfliktprävention mit langfristigen, zivilen und zwanglosen Mitteln. Falls Sanktionen nötig werden, sind sie einzubetten in vorrangig zu nutzende Bemühungen zur Entschärfung von Konflikte mit diplomatischen Mitteln. Sanktionen können unabhängig von militärischen Mitteln Wirkung entfalten. Deswegen wollen wir dieses Instrument effektiver und zugleich humaner und menschenrechtskonform gestalten. Um Missbrauch vorzubeugen, müssen bei seiner Beschlussfassung und Implementierung eine Reihe notwendiger Voraussetzungen beachtet werden. Dazu gehört ein völkerrechtlich einwandfreier Beschluss sowie eine Anwendung, die negative Auswirkungen für die Bevölkerung minimiert und menschenrechtlichen Standards Rechnung trägt.
a) Kontextbedingungen
Grundsätzlich werden zwei Arten von Sanktionen verhängt: Individualsanktionen, die sich gegen Individuen und Gruppen von Einzelpersonen wie die Führungsriege eines Staates oder einer transnationalen terroristischen Organisation richten sowie Sanktionen, die ganzen Staaten ein Verhalten verbietet, z. B. den Im- und Export bestimmter Güter. Entscheidend für den Erfolg oder Misserfolg sind zunächst die jeweiligen Kontextbedingungen. Sanktionen sind effektiver, wenn die gesellschaftliche, politische und sozio-ökonomische Beziehung zwischen den Sanktionierenden und den Sanktionierten eng ist.
b) Umfassende Sanktionen
Insbesondere umfassende Wirtschaftssanktionen bergen die Gefahr katastrophaler humanitärer Folgen. Exemplarisch hierfür steht die humanitäre Katastrophe im Irak im Anschluss an den Kuwait-Krieg, die zu einem großen Teil auf UN-Sanktionen zurückzuführen war. Sanktionen können auch zur Stärkung mafiöser Wirtschaftsstrukturen führen und Korruption begünstigen. Die oft unterschiedslosen sozio-ökonomischen Folgen können auch zu einer unbeabsichtigten Solidarisierung von Teilen der Bevölkerung mit dem Regime führen. Dieser sogenannte rallyaround-the-flag-Effekt tritt ein, wenn die Herrschaftselite Sanktionsmaßnahmen zur Stärkung des internen Solidaritätsgefühls und des nationalen Zusammenhalts nutzt; außerdem können Sanktionen als Sündenböcke für politische und wirtschaftliche Probleme instrumentalisiert werden. Dies ist besonders wahrscheinlich, wenn Sanktionen unilateral und/oder durch ehemalige Kolonialmächte verhängt werden und wenn – wie oben beschrieben – die Verflechtung zwischen den Sanktionierenden und den Sanktionierten niedrig ist.
Außerdem kranken umfassende Sanktionen oft an einer mangelhaften Implementierung, da sie auch für die Sanktionierenden kostspielig sind. Zum Schutz der eigenen Wirtschaft vor negativen Auswirkungen der Sanktionen, werden diese nicht eingehalten oder umgangen. Zuweilen kommt es im Vorhinein zu absurden Beschlüssen wie beim EU-Ölembargo gegen Libyen 2011: Italien wurde gestattet, das Embargo erst einige Monate später anzuwenden, weil es besonders viel Öl aus Libyen importierte.
Problematisch ist, dass die wirtschaftlichen Kosten für die Durchsetzung umfassender Sanktionen ungleich verteilt sind. Es fehlt ein Mechanismus, die Kosten solidarisch aufzuteilen, eine Art „Streikkasse“. Wird dieses Problem grundsätzlich gelöst, können Sanktionen viel schneller ihre ökonomische Wirkung entfalten – wobei dies ihre politische Wirksamkeit ermöglichen kann, aber nicht garantiert. In diesem Zusammenhang wurde 1993 das Konzept des Sanktionshilfefonds entwickelt, das auch Teil der rotgrünen Koalitionsvereinbarung 1998 wurde. Auch der Grüne BDK-Beschluss vom November 2012 fordert einen Sanktionshilfefonds, um die Wirksamkeit von Sanktionen als nichtmilitärisches Instrument zu erhöhen.
c) Individualsanktionen der Vereinten Nationen
Individualsanktionen, die sich gegen die Führungsriege eines Staates richten, sind unter bestimmten Umständen ein wirkungsvolles Instrument. Nach (Militär-)Putschen verhängte Einreisebeschränkungen und Verbote, an politischen Gipfeltreffen teilzunehmen, haben nicht nur eine hohe symbolische Bedeutung. Die so ausgedrückte Nicht-Anerkennung der neuen Regierung hat in der Vergangenheit maßgeblich dazu beigetragen, dass die entsprechenden Regime sich nicht stabilisieren konnten.
Individualsanktionen sind bereits zu einem kaum noch wegzudenkenden Teil der Politik des Sicherheitsrats geworden, nicht zuletzt seitdem er seinen Handlungsspielraum auf nichtstaatliche Akteure wie dem transnational agierende Netzwerk Al Qaidas ausweitete, gegen welche ein Vorgehen mittels umfassender staatsgerichteter Sanktionen keine Alternative bietet. Das Instrument genügt jedoch grundlegenden Menschenrechtsstandards nicht.4 Bei der sukzessiven Fortentwicklung des Al Qaida-Sanktionsregimes, das als „standard setter“ für die übrigen Regime gilt, hat der Sicherheitsrat bedeutende Fortschritte gemacht, die aber nicht ausreichen.
Zur Bestimmung der Adressaten von Individualsanktionen definiert der Sicherheitsrat Tatbestände, die das sanktionsbewehrte Verhalten von PrivatakteurInnen abstecken, etwa die „Mitgliedschaft oder Unterstützung Al Qaidas“ im Falle des Al Qaida-Sanktionsregimes. Verstößt eine Einzelperson gegen ein solches Verbot, obliegt es dem jeweils durch den Sicherheitsrat eingesetzten Sanktionsausschuss, der in seiner Zusammensetzung den Sicherheitsrat stets deckungsgleich abbildet, sie auf die Sanktionsliste des jeweiligen Sanktionsregimes aufzunehmen. Die Staaten werden sogleich dazu verpflichtet, die Sanktionen gegen die auf diese Weise identifizierten AdressatInnen umzusetzen.
Mit der unmittelbaren Ausgestaltung der Rechtsposition von Individuen nimmt der Sicherheitsrat ihm ursprünglich nicht zugedachte Gestaltungsrechte wahr: er übt supranationale Kompetenzen aus. Die Mitgliedstaaten der VN schreiben dem Sicherheitsrat mittlerweile übereinstimmend die Kompetenz zu, auch gegen Individuen Sanktionen verhängen zu können.5 Den erhöhten Legitimationsanforderungen supranationalen Handelns wird der Sicherheitsrat dabei jedoch nicht gerecht. Eine Reform der Individualsanktionsregime wurde von der Generalversammlung wiederholt angemahnt.6
Da der Sicherheitsrat mit seinen Beschlüssen fundamental in das Leben Einzelner eingreift, muss den AdressatInnen die Möglichkeit gegeben werden, sich gegen die Maßnahmen effektiv zu verteidigen. Außerdem sollten den Sicherheitsratsmitgliedern qualifizierte Rechtfertigungen für Ihre Maßnahmen abverlangt werden.
Bislang verhandelt der Sicherheitsrat den Erlass seiner Resolutionen fast ausschließlich hinter geschlossenen Türen im Kreis seiner Mitglieder, obwohl das öffentliche Verfahren nach Verfahrensrichtlinien den Regelfall darstellen sollte und daneben auch die Beteiligung anderer Staaten unter bestimmten Voraussetzungen vorgesehen ist.
Reformbedarf besteht zudem auf Ebene des prozessualen Rechtsschutzes für die AdressatInnen der Individualsanktionen, also hinsichtlich ihrer Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit der gegen sie verhängten Maßnahmen durch eine unabhängige Instanz überprüfen zu lassen. Zwar können sich die Betroffenen des Al Qaida Sanktionsregimes mittlerweile an eine vom Sicherheitsrat eingesetzte Ombudsperson wenden, um eine Streichung von der Sanktionsliste zu beantragen. Das Verfahren wird dem Menschenrecht auf rechtliches Gehör aber nicht gerecht.
Besonders schwer wiegt darüber hinaus der Umstand, dass die Letztentscheidungskompetenz über Streichungsanträge noch immer bei dem Sanktionsausschuss bzw. auf Antrag eines seiner Mitglieder beim Sicherheitsrat verbleibt. Dessen Mitglieder sind damit Kläger und Richter in einer Person, was mit dem Menschenrecht auf effektiven Rechtsschutz durch ein unabhängiges Gericht nicht zu vereinbaren ist.
Das Rechtsschutzniveau für die AdressatInnen anderer Individualsanktionsregime des Sicherheitsrats ist sogar noch wesentlich niedriger. Sie müssen sich an eine Koordinierungsstelle wenden, deren Aufgabe sich im Wesentlichen darin erschöpft, die Anträge der Betroffenen an die zur Entscheidung berufenen Sanktionsausschüsse weiterzuleiten.
Die Sanktionsregime der Vereinten Nationen können nicht zuletzt deshalb leicht dazu genutzt werden, gegen unliebsame RegimegegnerInnen vorzugehen und Maßnahmen etwa gegen vermeintliche TerroristInnen durchzusetzen, die auf Grund einer ungesicherten Informationslage vor nationalen Gerichten keinen Bestand hätten. Werden die Sanktionen durch die übergeordnete VN-Ebene beschlossen, berufen sich die staatlichen Instanzen regelmäßig auf den Vorrang des VN-Rechts und verweisen auf eine vermeintliche Nichtjustiziabiltät der Umsetzungsmaßnahmen.
Besonders alarmierend sind Hinweise dafür, dass unter Folter gewonnene Informationen bereits als Grundlage für die Aufnahme in die Sanktionsliste des Al Qaida-Sanktionsregimes dienten.7 Dies stellt einen schwerwiegenden Verstoß gegen das Folterverbot und das Menschenrecht auf ein faires Verfahren dar. Die Vereinten Nationen, die eigentlich als Hüter der Menschenrechte fungieren sollten, bieten über ihre Sanktionsregime also den Staaten nun den Anreiz dazu ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen zu umgehen. Dies hat bereits zu einem erheblichen Glaubwürdigkeitsverlust geführt.
Die GRÜNE Partei und grüne MandatsträgerInnen sollen auf allen Ebenen darauf drängen, sich international für entsprechende Reformschritte starkzumachen und so Sanktionen als nichtmilitärisches Kriseninterventionsinstrument aufzuwerten. Die GRÜNE Bundestagsfraktion bitten wir, diese Position in der aktuellen Legislaturperiode in die Arbeit des Bundestages einzubringen und ein Hearing zur Sanktionspolitik mit internationalen ExpertInnen zu organisieren.
1 Dieses Positionspapier behandelt internationale Sanktionen als Mittel zur nichtmilitärischen Krisenintervention. Militärische Sanktionen (siehe hierzu den Beschluss zur Schutzverantwortung) sowie im Rahmen der Welthandelsorganisation verhängte Handelssanktionen, die einer anderen institutionellen Logik folgen, sind nicht Gegenstand dieses Papiers.
2 Sogenannte internationale Regime sind völkerrechtlich bindende, vertraglich eingerichtete multinationale Mechanismen in der internationalen Politik. Sie beruhen auf vertraglichen Regeln (d. h. Normen und Prinzipien) und legen Entscheidungsprozeduren fest, nach denen die Vertragspartner international zusammenarbeiten. Internationale Regime können also als ein vertragliches Regelwerk angesehen werden.
3 Die grünen Beschlüsse zu Rüstungsexport setzen natürlich früher an und würden zumindest die deutschen Rüstungsexporte jenseits von konkreten Sanktionsbeschlüssen drastisch reduzieren.
4 So auch zum wiederholten Mal der EuGH, Kommission u.a. / Kadi, Verbundene Rechtssachen C-584/10 P, C.593/10 P und C-595/10, Urteil vom 18. Juli 2013.
5 vgl. dazu etwa die anerkennende Würdigung durch die in der Generalversammlung vertretende Gesamtheit der Mitgliedstaaten in der United Nations Global Counter-Terrorism Strategy, A/RES/60/288)
6 u.a in der o.g. Resolution
7 vgl. UN Doc. A/67/396, Ziff. 47.
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